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發(fā)布時間：2008.10.14 14:16 來源：人民郵電報 作者：朱秀梅
妥善解決移動通信基站建設難題，需要針對上述困擾通信基站建設的問題對癥下藥。其中，對于市場調節(jié)失靈、公共服務受阻的問題，需要及時發(fā)揮政府這只“顯性的手”的作用。
（一）及時更新電磁輻射國家標準，加強宣傳與引導
在電磁輻射環(huán)境保護方面，國家早在1988年就發(fā)布了作為國家標準的《電磁輻射防護規(guī)定》（GB 8702-88）和《環(huán)境電磁波衛(wèi)生標準》（GB 9175-88），鑒于公眾針對無線通信基站輻射問題的質疑不斷加劇，2007年7月31日，國家環(huán)境保護總局聯(lián)合原信息產業(yè)部發(fā)布了《移動通信基站電磁輻射環(huán)境監(jiān)測方法(試行)》,對工作頻率范圍在110MHz～40GHz內的移動通信基站的電磁輻射環(huán)境監(jiān)測范圍、方法及要求等予以明確，作為對《電磁輻射防護規(guī)定》的補充。
盡管如此，公眾對移動通信基站的電磁輻射依然心存憂慮?！兑苿油ㄐ呕倦姶泡椛洵h(huán)境監(jiān)測方法（試行）》雖然對基站電磁輻射做了有針對性的補充，并避免了相關部門各行其是可能造成的不一致，但由于該辦法是環(huán)保總局和原信息產業(yè)部以規(guī)范性文件的形式印發(fā)的，效力層級低，權威性不夠，在糾紛發(fā)生時難以作為說服公眾的有力依據。因此，應當及時修訂有關電磁輻射的國家標準，使之符合當前及今后一定時期內保護環(huán)境、保障公眾健康的要求。
在公眾的環(huán)境意識和權益保護意識日益增強的今天，還有必要加強包括電磁輻射標準在內的電磁環(huán)境知識普及。相關機構應當通過生動淺顯的宣傳來引導人們建立正確的電磁輻射觀念，從而為無線通信服務的正常發(fā)展提供必要的社會環(huán)境。
（二）依法將通信基站納入建設規(guī)劃，加強管理與協(xié)調
2008年1月1日開始施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條規(guī)定：規(guī)劃區(qū)內建設用地規(guī)模、基礎設施和公共服務設施用地，應當作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內容。移動通信基站用地作為基礎設施用地，理應納入城鎮(zhèn)總體規(guī)劃?！吨腥A人民共和國無線電管理條例》第十六條也規(guī)定：“位于城市規(guī)劃區(qū)內的固定無線電臺（站）的建設布局和選址，必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。城市規(guī)劃行政主管部門應當統(tǒng)一安排，保證無線電臺（站）必要的工作環(huán)境”。目前的問題不是通信基站愿不愿意納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的問題，而是制訂和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃如何考慮移動通信基站的布局和選址問題。將通信基站切實納入城鄉(xiāng)規(guī)劃予以統(tǒng)籌安排，不僅有利于實現(xiàn)土地資源綜合利用、防止污染、符合區(qū)域發(fā)展需要等規(guī)劃目標，還將產生以下積極影響：
一是為處理環(huán)境保護與通信發(fā)展的關系奠定必要的基礎。如果城鄉(xiāng)規(guī)劃事先將通信基站建設作為專項規(guī)劃予以考慮，盡可能地減少對居住區(qū)等敏感區(qū)域的影響，并要求規(guī)劃內通信基站選址點的新建建筑物預留通信機房，將有助于降低電磁輻射的不良影響，減少相關物權糾紛。
二是有助于減少電信領域的重復建設。目前，移動通信建設中存在的“雙塔林立”已然造成了一定的資源浪費，隨著第三代通信技術的發(fā)展應用，新一輪的大規(guī)模電信建設也將逐漸展開。在站址資源日趨緊張的情況下，如果政府部門加強對通信基站的規(guī)劃管理，避免電信企業(yè)采取排他方式建設基站，必然會在很大程度上遏制基站重復投入、資金浪費嚴重的問題。
三是有助于解決電信設施與其它設施建設之間的矛盾。近年來，由于經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，大規(guī)模城鎮(zhèn)建設和改造此起彼伏。在這個過程中，要求改遷通信基站或者施工造成通信線路損壞的情況時有發(fā)生。盡管《電信條例》第五十條規(guī)定：從事施工、生產、種植樹木等活動不得危及電信線路或者其他電信設施的安全或者妨礙線路暢通，并對違反該規(guī)定造成的損害或者妨礙規(guī)定了恢復原狀、予以修復以及賠償經濟損失的法律責任，但現(xiàn)實中，建設方往往以按照規(guī)劃合法施工為由，拒絕承擔電信設施遷改或損害的法律責任。如果將通信基站等電信設施建設納入統(tǒng)一規(guī)劃，將有助于協(xié)調不同建設項目之間的關系，也為不同公用設施之間的合理使用提供制度基礎。
（三）完善電信法律制度，平衡權利或利益沖突
在世界范圍內，由通信管道、移動基站等電信建設引發(fā)的權利或者利益沖突是普遍存在的，很多國家和地區(qū)的電信法都設置了相應的法律調整機制。例如，臺灣地區(qū)2002年修正的《電信法》第三十二條規(guī)定：“第一類電信事業(yè)或公設專用電信設置機關因無線電信工程之需要，得使用河川、堤防、道路、公有林地或其它公共使用之土地與公有建筑物設置無線電臺。但其設置應必要且適當，以不妨礙其原有效用為限，并應于事先征求其管理機關(構)同意，其管理機關(構)無正當理由不得拒絕”等。
結合我國通信基站建設存在的問題以及現(xiàn)有的法律制度，未來《電信法》在電信設施建設和保護方面需要關注以下立法訴求：
一是明確規(guī)定通信基站的屬性及其建設規(guī)劃需求
《電信法》有必要明確通信基站等公用電信設施是社會基礎設施的屬性，并結合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條的規(guī)定，重申將通信基站等電信設施建設納入城、鎮(zhèn)總體規(guī)劃，按照國家有關法律規(guī)定實施。同時，《電信法》還應當規(guī)定：電信建設專項規(guī)劃建議由電信監(jiān)管機構組織電信業(yè)務經營者提出并監(jiān)督實施，從而為將通信基站建設納入城、鎮(zhèn)總體規(guī)劃提供必要的條件，也為電信管理機構實施相應的監(jiān)管工作提供基礎。當然，相關規(guī)定的落實還有賴于電信監(jiān)管機構和規(guī)劃主管部門的協(xié)調。
二是明確通信基站建設應當遵守的基本要求
這些要求包括應當遵守國家有關工程質量、電磁輻射、防震、防雷電等技術標準，應當優(yōu)先使用國有土地和公共建筑物等。規(guī)定優(yōu)先使用國有土地和公共建筑物，能夠盡量減少與私權的沖突及協(xié)商成本，有助于落實基站建設需求。
三是明確通信基站共建原則及其保障制度
立足于我國國情，通信基站共建制度主要是針對新建的情況。隨著我國移動電話用戶數的持續(xù)增加、電信市場競爭格局的不斷變化以及未來3G網絡建設，新建移動基站的需求將在一定時期內保持增長態(tài)勢。在《電信法》中明確通信基站共建的要求，能夠緩解站址資源緊張的局面，減少對周邊環(huán)境的影響，降低固定資產投資，而且這種要求不限于瓶頸資源區(qū)域。因此，建議《電信法》規(guī)定電信業(yè)務經營者建立協(xié)商機制，就通信基站共建進行協(xié)調。在技術可行、費用分攤合理的情況下，應當實行共建。如果電信業(yè)務經營者對共建通信基站無法達成一致，可以提請電信管理機構裁決，同時明確電信管理機構裁決的最長期限。
四是探索建立通信基站共用或者共享制度
通信基站的共享不僅涉及技術可行性問題，還涉及復雜的利益問題。由于站址的資源意義和一定程度的稀缺性，事實上已成為電信業(yè)務經營者核心競爭力的組成部分。加之共享基站在費用分攤、責任分擔、未來網絡擴容需求等方面存在的不確定因素，通信基站的共享殊為不易。從務實推進的角度，通信基站的共享應當從鐵塔、天線以及傳輸設備的共用著手。從其他國家或地區(qū)的電信立法看，通信基站等電信設施共用需要具備一定的條件，主要包括：
1.相關資源或設施屬于瓶頸資源。歐盟《關于電子通信網及業(yè)務的共同管制框架》規(guī)定：由于保護環(huán)境、公眾健康、公共安全或者城鎮(zhèn)規(guī)劃的需要或要求，難以接入可靠的替代措施，管制機構可要求對運營商的設施共享及物理共址。
2.存在共用的可能，即在考慮現(xiàn)在及未來的合理需求后，擬共用的電信設施仍然有可用的容納能力。在滿足上述條件的基礎上，相關電信業(yè)務經營者可通過協(xié)商的方式就通信基站共用及相關費用分攤、責任分擔等事項達成協(xié)議。無法達成一致的，可以提請電信監(jiān)管機構裁決，電信監(jiān)管機構應當在一定期限內作出裁決。
五是明確通信基站使用民用建筑物的基本規(guī)則
這也是通信基站建設的難點。任何權利及其權利的行使都是相對的。《民法通則》第七條明確規(guī)定：“民事活動不得損害社會公共利益”；《物權法》第七條也規(guī)定：“物權的取得和行使，應當遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權益”。在移動通信基站建設與私權發(fā)生沖突時，有人主張將經由基站實現(xiàn)的電信服務作為公共利益來主張權利。但在缺少成文法明確規(guī)定的情況下，法官較少引用抽象的法律原則來判案。因此，有必要在《電信法》中明確通信基站使用民用建筑物的基本規(guī)則，將“必要且適當”作為使用民用建筑物的前提。使用民用建筑物應當依法征得相關權利人同意，相關權利人無正當理由不得拒絕。建立有償使用原則和損害賠償制度，向民用建筑物的權利人支付使用對價，對因建設和維護基站而給權利人造成的損失予以賠償，這也是民事法律行為的基本規(guī)則。此外，《電信法》還應當明確與通信基站建設和維護有關的附隨權利，主要是因基站勘測、施工或者維護的需要，合理地進入、通過他人的土地或者建筑物通道的權利。
六是完善對通信基站的法律保護制度
通信基站等電信設施一旦完成建設并投入使用，就不僅僅是作為電信企業(yè)管理的資產而存在，更重要的是它承載著公眾通信服務，屬于社會基礎設施。也正是基于這個原因，我國《刑法》規(guī)定了破壞公用電信設施罪、最高人民法院出臺《關于審理破壞公用電信設施刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》來懲治破壞公用電信設施的行為。結合近年來通信基站遭人為破壞或無賠償改遷等問題日趨嚴重的情況，建議《電信法》明確以下保護制度或措施：規(guī)定依法建設和使用的電信設施受法律保護，任何組織或者個人不得非法占用、毀損或者破壞。對要求改動或者遷移電信設施的行為、可能影響電信設施安全的施工等行為進行規(guī)范。建議《電信法》可以統(tǒng)一采取“事前通知”、“無正當理由不得拒絕”以及“承擔費用”或“損失賠償”的協(xié)調機制，從而既顧及了其他建設需要，又合理保護了在用電信設施的安全。